Urbanismo para mortales

Artículo del profesor titular de economía aplicada de la Universidad de Oviedo, Manuel Hernández Múñiz

En la localidad donde vivo, alguien instaló unas pesadas puertas a la salida y entrada de una de las estaciones de ferrocarril más usadas de Asturias. Durante 18 años las hemos soportado, pero recientemente fueron reemplazadas por unas deslizantes y automáticas: la fricción se ha reducido casi a cero y la comodidad, aumentado hasta cerca de infinito. Cambie el lector de escala y pase ahora de la puerta citada con un rápido zoom a un mapa en el territorio: hay un montón de situaciones y objetos donde un mal diseño, una mala planificación y una mala organización del uso del territorio pasa factura y traslada unos costes de uso enormes a las generaciones venideras, de forma permanente. Una pesada mochila que llevaremos sobre la espalda y con la que cargaremos mucho tiempo, porque dar marcha atrás y remover el pasado, más adelante, no es ni fácil ni barato. A veces eso es sencillamente imposible, si hay dependencia del pasado, algo que suele ocurrir en temas de urbanismo e infraestructuras, porque en ellas se acumulan costosas inversiones fijas.

Este es a mi juicio un buen motivo para pensar bien las cosas que importan en el largo plazo y que usaremos todos los días. El urbanismo y el territorio donde vivimos se merecen esa reflexión, una reflexión no atolondrada, una reflexión educada y civilizada porque nosotros seremos los directamente beneficiados –no tenemos noticias, todavía, de un paisaje y un territorio que se contemple a sí mismo-. Sí conocemos, en cambio, las muchas y variadas opiniones que tienen los expertos sobre el paisaje que hemos construido en el área central de Asturias, y que ha hecho correr ríos de tinta. A este debate se suma un nuevo diagnóstico de 204 páginas, junto con una propuesta concreta de gobierno para ese espacio –zanjada en dos páginas-, que es en la que deseo concentrar la atención, junto con una valoración contable de los efectos macro esperados de un cambio institucional de estas características.

[Tweet “Hay que pensar bien las cosas que usaremos todos los días”]

Simplificando mucho y tirando de manual, una perspectiva neoclásica de primera generación reconoce la existencia un ámbito pertinente de gobierno cuando aparecen preferencias distintas de la ciudadanía en la provisión de bienes públicos o se observan economías de escala en la producción de ciertos bienes públicos (bienes cuyo consumo no es divisible) y cuyos beneficios se derraman a territorios adyacentes. Lo primero invita a acercarse al ciudadano, para satisfacer sus necesidades averiguando sus intereses y gustos, lo segundo anima a centralizar la producción y la gestión, para minimizar costes unitarios. Con otras herramientas de segunda generación –como las que ha construido la OCDE en recientes estudios, o académicos como Elinor Ostrom o Michael Storper-, podríamos añadir ricos matices a la comprensión de los apaños con que distintas sociedades resuelven sus problemas urbanos.

En Asturias ya lo hemos hecho y tenemos nuestros matices. En el caso de los derrames por economías de escala, de red o de densidad, estas se han “internalizado” con los consorcios o empresas –producción de información estadística territorial, ahora que hemos celebrado los 50 años de la creación de SADEI; abastecimiento de agua y saneamiento, recogida de basuras, un hospital central de la diputación, son los casos resueltos con éxito en las décadas pasadas, a los que se unió la tecnología de pago entre operadores del sistema de transportes, a comienzos de este siglo-. A pesar de estos éxitos, hay un problema en el área central, que es una suerte de quejío intelectual por la falta de un liderazgo público en la organización “óptima” de dicho espacio.

Asturias¿Por qué los ciudadanos deberíamos estar interesados en un asunto tan abstracto? De nuevo la razón es muy simple, desde una perspectiva económica: porque el diseño y la ergonomía de las cosas importa, afecta a la calidad de vida y a nuestra productividad, personal y colectiva. Y por una razón política, no menos importante, porque la mayoría de nosotros vivimos en la ciudad, aunque sean ciudades distintas y con gobiernos distintos. Como ciudadanos deberíamos estar interesados cívicamente en este asunto y llegado el caso, si hay que darle carpetazo porque se le ha pasado el arroz y llega tarde, que sea al menos un carpetazo meditado, para comenzar a pensar sobre los verdaderos problemas que nos aquejan.

[Tweet “La mayoría vivimos en ciudades y debe preocuparnos su urbanismo”]

La tragedia del área central: un relato alternativo. Simplificando de nuevo, el meollo de la discusión se encuentra en la peculiar posición de tres ciudades asimétricas que han conformado un espacio interior urbanizado por los operadores, públicos y privados, que compiten en su apropiación. No nos engañemos: no somos una ciudad, el todo no es la suma de las partes (81.000+274.000+222.000 <577.000), aunque nos empeñemos con la retórica y el uso de los datos. Avilés, Gijón y Oviedo no dan Zaragoza, como bien ha diferenciado la OCDE y Eurostat en su clasificación de las áreas funcionales urbanas en 2012 –usando los datos del Censo de población del año 2001-, en un diagnóstico territorial comparado que no aparece citado en el Avance, pero que es la base de las estadísticas oficiales de Urban Audit elaboradas por Eurostat y el INE. Las áreas funcionales consideradas en esta estadística arrojan mercados de trabajo compartidos bastante más reducidos. Algo que no debería preocuparnos mucho.

Tampoco debería preocuparnos demasiado este trasunto de la visibilidad, una enfermedad bastante extendida entre universitarios que corre el riesgo de contagiarse a la arena política. Lo que debería interesarnos es si la forma de apropiación del espacio central que media entre esas ciudades ha sido adecuada o no. Pero adecuada, ¿desde qué fines o para qué fines, con qué valores? Estamos en realidad ante un fallo del estado, del gobierno público, porque una parte significativa de la acción territorial y de los instrumentos de gobierno estaban en manos de la administración regional. Recordemos algunos hitos.

En las dos décadas pasadas se completaron las principales infraestructuras que organizan el espacio de flujos de ese territorio. Desde la Y y su extensión hacia Pola de Siero o circunvalando Oviedo hacia Pola de Lena, a finales de los ochenta, la cosa tenía su lógica. Más tarde se sumó a la melé la Administración regional, con la llegada de la AS-1 –un objeto volante no identificado en la planificación regional, salido de la Plaza de la Salve –Sama-, y que los eruditos del lugar hubieron de ubicar en algún opúsculo de Jovellanos-; la AS-2, una autovía construida en dos fases con colaboración público-privada. Afortunadamente, cabe recordar hoy, los asturianos, los vecinos de Solís y la Consejería de Hacienda se libraron de la non nata AS-3 en dirección a Avilés, desde Posada. Autovías, urbanismo y los garajes de nuestras casas son suficientes para explicar la forma de apropiación del centro de la región, que se ha convertido a todos los efectos en un gran comunal –público y privado-. Un gran comunal, pero no un caos: no exageren, por favor.

La solución a la tragedia descrita en el documento es de rompe y rasga: una OPA hostil a las competencias urbanísticas de los ayuntamientos, enmarcada bajo un espíritu de cooperación. Por algún motivo la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio no ha funcionado como se esperaba y sus técnicos o responsables políticos se  arrepienten ahora y lloran sobre la leche derramada. Los dos principales destinatarios son los ayuntamientos de Llanera y Siero (Noreña), reservorio verdadero de la centralidad y de las rentas de situación que se derivan de esa centralidad -y por las cuales todo el mundo compite en su apropiación-. Llevados por el entusiasmo y como el camino a la ordenación de este espacio muy concreto no fructificó en un pasado reciente, se define ahora un área de intervención de 3.000 kilómetros cuadrados –desde Felechosa a Muros, de Piñera de Abajo (Lena) a Villaviciosa-. Un espacio más grande que la provincia de Vizcaya.

En fin, para un ejercicio de ingeniería social tan ambicioso se necesita algo más de prudencia, algo más de fineza y un uso cabal de la regla de Tinbergen-Ockham: a un objetivo, a un problema, un instrumento. Para el agua, Cadasa, para la basura, Cogersa, para el transporte, CTA. Para el gobierno del comunal del área central, del intersticio central, ¿qué espacio de gobernanza se necesita y con qué instrumentos?

20160423_120031

El autor en un acto de EQUO

Una herramienta de zoning, se postula ahora, para que reserve y conserve en la nevera espacios estratégicos. Ahora bien, ¿en qué ámbito político se debe votar esa herramienta y cuál deber ser su alcance, para que sea legítima desde un punto de vista político? Si existe consenso sobre el diagnóstico -si existe-, a mi modo de ver parece suficiente y soberana la Junta General del Principado como foro político donde dictar o recomendar normas de interés regional que pongan límites a las exuberantes ambiciones locales o de las empresas. Cabe esperar de las diputadas y diputados regionales una ventaja comparativa y una visión regional suficiente acerca de unos asuntos que ahora se propone encomendar a una cámara bis formada por 29 alcaldes, junto con la AGE y el Gobierno del Principado de Asturias: urbanismo y ordenación del territorio (con informes vinculantes), medio ambiente, transporte y movilidad metropolitana, áreas productivas, áreas residenciales y vivienda, turismo y cultura o la promoción de una oferta conjunta de equipamientos públicos de rango supralocal.

En un espacio político fragmentado y politizado como es el asturiano, barrunto para mí que el camino propuesto es una invitación a la confrontación directa, al ruido y la entropía, con pocas nueces. Minimicemos el espacio de confrontación y concentrémoslo en el único verdaderamente relevante para la negociación: la Junta General. Ahí están las economías de escala, porque la división del trabajo político se sustancia en mayorías y minorías, y en las leyes pertinentes -pero imperfectas- y los mandatos de gestión para los órganos capacitados para ello (el Gobierno y sus consejerías, al modo en que ocurrió con la protección de la costa). Y recíprocamente: si los alcaldes/alcaldesas comparten el diagnóstico del Avance, aguas abajo, cabe esperar que lo asuman políticamente y se apliquen para explicarlo a la ciudadanía y poder llevarlo a la práctica. Tienen para ello instrumentos privilegiados: un espacio fiscal propio –el IBI y los precios públicos de importantes servicios ligados con el territorio- y otro jurídico –los planes urbanos- para adoptar normas municipales coherentes con los cuales comenzar a depurar (‘internalizar’), con palos y zanahorias, el veneno de la denostada dispersión.

Más contabilidad para la ordenación del territorio: algunos órdenes de magnitud. Entre los economistas está bastante extendido el dicho de que no hay comidas gratis. Paul Samuelson, un tipo agudo e inteligente como pocos en la profesión, supo matizar esta afirmación: comidas no hay, ciertamente, pero al menos podemos tener una cena gratis –frugal- si aprovechamos la ventaja comparativa. El mundo urbano aprovecha todos los días esas ventajas gracias a la proximidad y nuestra especialización personal,  canalizada en el mercado de trabajo, y aprovecha también las ventajas smithianas del tamaño del mercado y de la división del trabajo: con esto último nos ganamos las comidas y los desayunos. Todo esto se plasma en una mayor productividad por persona ocupada, en mejores salarios y en una mayor rentabilidad del capital productivo.

Estas ideas son importantes para comprender algunos datos que circulan como reclamo y de forma paralela a la presentación de las Subdirectrices, poco comprendidos: se viene señalando que la formación de un AMA incrementará la productividad de la zona en un 10% -o más-, porque es el precio que pagamos por el desorden y desgobierno actual.

Ciertamente, la cifra es impresionante y algo de aritmética puede ayudar a minimizar la entropía de su comprensión. Con los datos de la región suministrados por la Contabilidad Regional de España para el año 2010 –que incluyen a las alas de la región, zonas con una menor productividad que el área central; esto evita cualquier sobreestimación-, cada trabajador arrojaba un valor añadido de 50.405 euros. Es decir: una reforma como la que se propone arrojaría en un tiempo no explicitado una ganancia de 5.040 euros por persona ocupada. Con el empleo de Asturias de 2015 (384.600 personas) esto supondría un aumento del VAB regional de unos 1.939 millones –a precios de 2010-, en un periodo no explicitado. O expresado de otra forma, Asturias está renunciando a esa ganancia potencial, de seguir las cosas como están.

[Tweet “La formación del área metropolitana supondría una mejora de 5.000 € por persona ocupada”]

Esto no es una cena frugal, ni siquiera una comida: es un buen banquete. La región ha perdido con la crisis 2.032 millones de euros de VAB corriente entre 2010 y 2013 (3.132 entre 2008 y 2013) y no hemos recuperado más que 698,4 entre 2014 y 2015. A precios constantes, que es lo que importa aquí, hemos recuperado unos 711 millones. Lean y comparen: en manos de nuestros legítimos representantes políticos se presenta una mejora de la economía regional por valor de 1.939 millones de euros (a precios de 2010) que depende de un cambio legislativo orientado a una mejora de la organización territorial. Cualquier político interesado en nuestra prosperidad –y en garantizar su reelección- no dudaría en apostar por algo así y pocas veces la política podría ser tan efectivamente productiva.

Los optimistas racionales –o los pesimistas ilustrados- participan de la idea de que la construcción de la prosperidad en sociedades plurales y abiertas es bastante más compleja de lo que pensamos y que circula por unos meandros que ni los mismos científicos sociales acaban de entender. La economía discute sobre esta cuestión desde 1776 –podríamos ir más atrás- y no ha encontrado atajos fáciles y al gusto de todos. Sin embargo, vender la prosperidad y alguna nevera que no enfría continúa teniendo mucho mercado.

No hay que alarmarse en exceso: es una consecuencia natural de la asimetría de información y de los costes personales y sociales de obtener y asimilar buena información. Leyendo con atención a Stigler, Downs y Stiglitz todos podremos vacunarnos contra ese problema. Y participando en los procesos de información pública –a veces tediosos, pero un peaje inevitable de la vida en una sociedad plural-, todos podremos enderezar ciertos excesos del optimismo de la voluntad.

Deja un comentario